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郭元婕:新时代我国学区制改革的困境与出路——基于我国六个省份的实证研究

【浏览字体: 】      发布时间:2023-01-17      来源:亚搏提现多久到账

  自2012年9月《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(以下简称《均衡意见》)印发,要求“实施学区化管理”以来,党和国家倡导学区制改革已有10年历程。为了清晰地掌握此项改革的进展,本研究在教育部基础教育司的指导下,对我国学区制改革进行了系统的实证调研。本研究采用分层典型性抽样案例调查法,将全国按照东中西和东北部分地区的划分方式分层次地对试行学区制改革取得较多成就的地区进行。ㄖ毕绞校、市、区三级抽样;同时采用访谈法,与负责此项改革的各级领导和执行人员以及学校校长、教师和学生及家长进行分类座谈和重点访谈。本研究根据党和国家的政策要求,针对调研中发现的主要问题,提出相应的思考与建议,为未来一个时期深化我国学区制改革提供参考。

 

  新时代我国学区制改革的概述

 

  认识学区制的本质是科学推行学区制改革的前提与基。率贝夜聘母锞哂幸韵绿卣。

 

  (一)学区制改革的本质

 

  目前,各地学区制改革的设计并不相同,学区的定位与功能也不统一,但其本质基本包括两个方面。一方面,学区制首先是一项机制改革。机制借喻有机体的机理,指事物内部各部分的相互关系。机制改革是指在不打破学校现有建制和隶属关系的前提下,突破其围墙壁垒,优化义务教育阶段中小学办学资源配置。因其改革难度低、投入少、见效快,我国各地以机制为主的学区制改革比较普遍,北京、上海、广东、辽宁、陕西和山西的学区制改革都是以机制改革为主。另一方面,学区制是一项体制改革。体制是政治术语,通常指组织形式制度。体制改革将改变原有的组织结构或者组织形式。由于体制改革相对机制改革投入高、难度大,因而通常在地域广、小学和初中数量较大的市区才会为减轻地方政府教育管理行政负担而采取以体制为主的改革。如北京市海淀区和陕西省渭南市采取了以体制为主的学区制改革。我国地方推行的学区制改革,往往既有体制改革的成分,又有机制改革的成分,通常情况下,实体学区是以体制为主伴有机制改革,其负责人通常为学区的法人;非实体学区是以机制为主伴有组织形式的变化,其负责人通常由名校校长兼任。无论作为体制改革,还是机制改革,在管理学意义上,学区制都可以被视为我国地方教育行政管理的一种制度延伸,学区则为协助政府管理教育的辅助组织;学区制还是地方教育行政部门实现自身职能从“管理”向“治理”转变的一项制度探索,学区则是促进地方政府主导教育发展与学校自主办学相互衔接的一个交互平台。

 

  (二)学区制改革的价值取向

 

  我国的学区制改革以学区化治理为导向,“学区化办学”“学区化管理”“学区化治理”等概念相继出现在2014年1月发布的《教育部关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》(以下简称《入学意见》)、2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》和2020年9月发布的《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》(以下简称《活力意见》)等政策文件中。“化”既包括过程又包括结果,因此,我国的“学区化”应包括三层含义:“基于学区”“在学区中”和“为了学区的发展”。“基于学区”是指学区治理方案的设计要以学区教育发展现状和学区可调配的资源为基。荒芡牙胧导,学区管理人员的聘用要来自学区;“在学区中”是指学区内的中小学教育发展充分依赖学区内的各种组织和各类资源,学区治理要吸纳学区内社会力量参与,以实现多方共治;“为了学区的发展”是指学区内教育的发展要与学区中人的发展、学区内各行各业的整体发展密切结合。治理具有三大特征:起点上主体多元、过程中协商共议、结果上规范可操作。学区治理则突破了传统学校封闭式管理的各自为政走向开放式系统办学,学区治理的主体多元;由于学区治理过程规则共同制定,决策协商共议,这极大地促进了各主体形成合作关系,进而淡化了彼此的竞争关系;相应地,学区治理效果更佳,决策更容易得到拥护和执行,学区工作可以顺利开展并及时得以调整。

 

  (三)学区制改革的主要目标与任务

 

  《均衡意见》要求,我国学区制改革的目标是“扩大优质教育资源覆盖面”“整体提升学校办学水平”。新时代我国义务教育发展的主要矛盾是人民对优质义务教育日益增长的需求与其发展不均衡不充分之间的矛盾,即人民群众已经不满足于其子女“有学上”,还要求能够“上好学”,尤其是在限制择校的制度背景下,迫切需要能够“就近上好学”。事实上,我国义务教育已经实现基本均衡,“截至2020年底,全国累计已有26个省份、2809个县实现县域义务教育基本均衡发展,县数占比96.8%”,下一步必然要朝着优质均衡的发展目标迈进。为了办人民满意的义务教育,《入学意见》对我国学区制改革的首要任务作出规定:“推动学区内学校之间校长教师均衡配置,促进设施设备和运动场地等教育教学资源充分共享”“全面提升学区内教学管理、教师培训、学生活动、课堂改革、质量考核等工作水平”等。这就要求地方政府突破传统教育教学资源配置的体制机制障碍,构建教育教学资源共享共建机制。共享机制是指,在不改变办学资源隶属关系的前提下,学校之间互通有无,实现使用效率1+1>2的一种教育资源使用管理方式。共建机制是指,学区内各学校根据共同的教育教学需求,同心协力开发新的亟需且稀缺的教育教学资源,如新的综合实践活动课程。资源共享促进义务教育的校际、城乡均衡,资源共享与共建共同提升了学校办学质量。

  通过学区制改革来促进地方义务教育从管理走向治理,这是国家推行学区制改革的又一动因。2021年11月,《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》发布,提出要“探索以学区率先实现优质均衡、助推县域优质均衡的发展机制”。这意味着学区将成为地方实现义务教育优质均衡的多中心治理平台,承担诸多治理职责,而不仅限于作为学校发展共同体,提高学校教育教学质量。地方政府应当将学区打造成为地方义务教育治理新平台,承接政府下放的部分教育权,同时减轻学校除办学以外的教育负担。

 

  现阶段我国学区制改革的困境

 

  学区制改革在有效缓解了义务教育“择校热”、有力促进了城乡一体化建设、明显提高了国家基本公共服务供给水平、有效增强了基层教育治理能力,以及为地方构建了多中心教育治理体系提供了新范式的同时,也面临着一系列阻碍改革持续深化的困境。概言之,主要有身份危机、格局狭隘、保障不济、评价滞后和主管素质参差不齐五个方面。

 

  (一)定位不清让学区陷入身份危机

 

  明确且独立的身份,是组织长期存在并正常履职的前提和基础。学区身份定位不清,导致学区制改革陷入身份危机。

  首先,多种定位并存令人对学区的身份产生困惑。调研发现,各地对学区这一概念的理解和赋予的职能有很大不同。在一些地区,学区是指学校招生对应的“片区”。一些地区沿用传统小学学区的概念,学区是地方政府为提升学校教育教学而采用的一种辅助组织形式。一些推行改革的地区在原有小学学区的基础上增加了初中,构成新型学区,但其功能基本还是学校发展共同体的设定,不同的是要构建教育资源共享共建的发展机制。最后,有少数地区将学区设定为地方义务教育治理平台,学区是法人单位,学区负责人为专职人员。

  其次,调研发现,学区存在的合理性与合法性备受质疑。合理性质疑的焦点是在国家倡导扁平化管理的背景下,在学:颓亟逃姓部门之间增加学区这样一级组织是否会削弱两者之间的联系?合法性质疑则聚焦在设置学区是否会违背国家对行政体系设置的规定。由于学区概念本身不仅具有管理属性,还具有地域属性。地域与管理的双重属性是行政管理组织的基本特征,对教育进行分地域管理也是世界各国普遍采取的教育行政管理方式。然而,这也引发了新的担忧。例如,学区是否为政府新增设的隐形教育行政管理层级?此项改革是否有悖于政府倡导管理“扁平化”的治理理念?实际上,学区存在的合理性与合法性存疑,与我国学区制改革尚处于试行阶段密切相关。“摸着石头过河”的理念引导地方启动了学区制改革,然而完善的制度设计却非朝夕可得。地方政府在经验不足、理论不足、整体思路不足的状态下启动的改革,其模式虽然丰富多彩,但其格局变数多以致难以清晰把握。

  最后,身份定位不清通常会给组织管理带来一系列连锁问题。一是无法根据身份定位厘清学区职能边界,进而导致学区工作混杂无序。调研发现,许多学区治理的主责主业被上级行政部门下派的低端事务性工作冲淡弱化,学区有沦为地方教育行政部门“收发室”的趋势。二是缺乏清晰的身份使学区难以拥有与责任对等的权利,即许多学区在接到任务的同时,并没有获得完成任务所需的权力,集中表现为,学区要对域内教育治理过程和结果负责,却不能独立行使教育权,即便学区接受愿意各方监督其行使权力,也不可能获得相应完整的治理权限。权责不对等令学区难以完成既定的治理目标。“只给任务不放权”的学区制改革,既不符合国家“简政放权”的政策导向,也不利于地方构建“学区治理体系”。

 

 。ǘ)结构缺失令学区治理格局狭隘

 

  “谋大事者,首重格局。”格局,对人而言,是指其对事物认知的范围;对物而言,则是指其结构、体系和战略。改革设计者们对学区制认识不同决定各地学区的架构有所不同,学区发挥的治理功效也随之而异。研究发现,虽然一些地区的学区治理颇见成效,但是更多地区的学区制改革则因格局狭隘难以充分发挥治理功效。

  首先,许多地区的学区制改革没有形成多方联动的治理格局,学区架构存在主体性缺陷。长期以来我国管理采取的是条块分割的中央集权管理方式,“教育权力分散,层级之间相互隔膜,多头管理、权责不清、遇事推诿、社会参与度低、专业化水平差”,这不利于政府系统内教育系统外掌控土地、经费和编制等制约教育发展诸要素的高利害群体参与学区治理,更不利于学区集中独立行使治理权。现代治理理论认为,利益相关者,尤其是高利害相关者,都应该参与组织治理。利益相关主体参与学区治理的深度决定学区治理的广度和力度,学区治理架构主体的缺失必然严重妨碍地方构建结构和功能齐备的学区治理体系。

  其次,许多学区没有形成学校教育和校外教育兼顾的治理格局,学区架构存在治理内容模块的缺陷。研究发现,一些地区的学区制改革,只关注学校教育,不重视校外教育。治理内容模块的缺失意味着治理内容窄化,学区治理也就降维成了学校治理,学区因此失去了促进校内外教育衔接、合作、共育的重要功能。

  最后,一些地区没有形成学区间均衡发展的治理格局。一些地区学区间教育资源配置不均衡,学区间校际差距大。这给地区义务教育发展带来了新的不均衡。按照国家的要求,今年起全国各地要“全面落实免试就近入学全覆盖”,由于地方上推行学区内“多校划片”的就近入学政策,因此,以往的“择校”竞争演变为“择学区”竞争,毕竟学区对薄弱学校的改造难以一蹴而就,选择优质学校数量多的学区购房产,进入优质学校的概率也会随之增高。

 

  (三)保障滞后使学区制改革难以深化

 

  研究发现,配套保障滞后制约着许多地区的学区制改革深化。

  首先,经费不足且使用规定僵化制约着学区发展。许多学区可支配的经费总量较低,难以开展实质性的治理工作。某省教育厅财务处领导在调查中反。拔颐悄米盼募去财政局要钱,结果就是上碰壁、下碰壁、左碰壁、右碰壁,360度碰壁。”事实上,即便学区制是国家号召地方试行的一项改革,也难以在地方上获得府际支持。不仅如此,学区教育经费使用规定僵化进一步给学区治理工作带来了困扰,其突出表现为“打酱油的钱不能买醋”。例如,2018年某学区“课程研发”经费因“学区无课程开发职能”而被审计砍掉,学区普惠性综合实践活动课程被迫停止开设。带领学校研发其自身无法开发且亟需的课程,本是学区应有的职责,只因学区最初的职能定位描述不完整,就不允许其在使用过程中对经费的用途进行调整,这样的制度管理缺乏灵活性,同时也说明学区缺乏经费使用的自主权。

  其次,人员配备不到位令学区缺少“一线干活的人”。学区制是一种新型的教育治理方式,学区治理工作具有很强的专业性,需要既懂教育又懂管理的人员才能够胜任。然而,现实中学区工作人员的配备状况令人担忧,不专业、非专职,无定岗、无定编,使学区难以保障有质量地开展治理工作。而且,兼职或者借调做学区工作的教师,其所从事的学区工作价值不被政府认可,工作与职称评定、薪酬待遇脱钩。某区教育局领导在调查中反。拔颐呛芟勰奖本┦泻5砬扛鲅加惺父霰嘀,我们只能借用学校排不上课的教师来从事学区工作,这对于学区治理常态化是不利的。”

  最后,硬件投入不到位影响了学区制改革的形象。研究发现,许多地区在推行改革时没有为学区配备稳定且独立的工作场所,学区召开会议则需借用学校的会议室。有学校校长反。把Ω糜泄潭ㄇ叶懒⒌陌旃氐,总是打游击会令教师认为学区制不是一项正规的改革,这客观上不利于学区制改革树立严谨的形象。”

  配套保障措施迟迟难以到位使一些地区的学区制改革变成教育系统自编自导的“独角戏”。许多地方教育局领导反。把聘母,基本都是我们自己在搞,财政、人事等都没有给予更多的支持。不改革,优质均衡的问题需要解决,改革,配套保障方面的新问题就出现了。缺乏配套支持的学区制改革,就像一场‘枷锁中的舞蹈’,对于改革者而言,可以说是‘痛并快乐着’,这样下去,持续不易。”

 

  (四)评价缺位令学区治理效果泛化

 

  评价是地方政府判断改革成败的必要手段,然而,研究发现,许多地区不仅缺少针对学区制改革的评价方案,甚至部分地区迟迟没有将学区评价提上议事日程。这不仅令地方政府难以明确学区制改革的效果,而且使地方政府和学区无法根据评价结果对改革方向、步骤和措施作出有序的调整。这显然不利于改革深化。一些地区甚至以学校评价代替学区评价,即将学校对学区教育资源共享程度的贡献度作为评价学区改革成效的标志,这使对学区的评价陷入“似有实无”的状态。造成学区制改革评价缺位的原因有两个:一是各地学区制改革路径多样,模式各异,这令地方政府难以形成统一的评价指标体系。例如,北京市16个区都推行了学区制改革,但各具特色,不同区对各自学区的身份定位、采取的改革模式和各自教育起点都不相同,这令北京市很难形成适用于各区统一的学区制改革评价体系。二是改革成果归因难。一些地区同时推行学区制和集团化办学,两项改革叠加作用于同一所学校,虽然学校办学水平有了显著提升,但是难以通过评价判断每项改革对学校变化的贡献度。

 

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  学区主管作为学区治理的灵魂人物,其专业素质的高低往往决定改革的成败,然而现实中各学区主管素质参差不齐,治理能力有高有低,这极大地阻碍了学区制改革的顺利推进。一是部分学区主管缺乏工作热情,甚至对改革本身有抵触情绪,从而工作敷衍。二是部分学区主管借用职务之便和改革的设计漏洞,为自身所在学校谋私利。例如,一些学区负责人不仅不将所在名校的教师外派到薄弱学校帮教,还以代培带训的名义将普通学校的骨干教师调入名校,形成优质教育资源逆向流动的办学格局。三是部分学区主管缺乏学区治理能力,其治下学区缺乏凝聚力,没有形成持续发展的动力,学区内师生缺乏学区归属感。“考试离我们很近,学区离我很远”,一位老师在访谈中如是反馈。四是部分学区主管不善于为学区争取发展所需的外部资源和支持,也不善于与其他学区互动并保持良好的合作关系,其治下学区陷入封闭办学的缓步发展状态。

  造成学区主管团队整体素质有待提高的原因是多样的:一是改革前期准备有限且推进速度快,学区主管遴选无标准可依。二是地方赋予学区的责权利不对等,学区主管们对改革本身不认可。三是同学段学校间在办学和升学方面客观上存在一定的竞争关系,部分校长担心学区制改革会削弱自身所在学校的核心竞争优势,因而工作消极。四是学区管理者培训滞后,专业素质提升未得到普遍重视。

 

  未来深化学区制改革的思考与建议

 

  虽然我国学区制改革的深化存在诸多困境,但是改革推进的趋势不减。新时代的学区制改革,既不是原有小学学区管理的简单延续,也不是他国学区治理模式在我国的复制,而是地方构建以学区为基本单元的义务教育治理体系的一种尝试与探索。

 

  (一)合理确定学区的管理层级是学区制在我国落地生根的前提

 

  作为地方推行学区制的载体和学区治理的基本单元,学区只有身份定位明确,才能对学区治理任务等作出相应的规定,因为明确且合理的身份是学区依法治教的必然要求。然而,如何定位学区,并没有规范的标准可以借鉴,世界各国对学区的界定也并不统一。如美国推行地方学区制,其学区为地方最基本教育行政单元。法国推行大学区制,学区下设省域国民教育机构,为非最基本教育行政管理层级。日本采用通学区域制,其学区仅是中小学校招生范围的规定,而非教育行政管理层级。我国的学区制改革尚处于党和国家号召、地方试行阶段,其内身份定位要由国家的制度设计来决定,由地方实践探索来实现。

  《中华人民共和国宪法》对我国行政管理层级作出了明确规定且不得随意增减,这意味着现阶段学区不可能成为新的教育行政管理层级。但是,这并不妨碍学区成为实现政府教育管理目标与学校办学成效有效对接的中间教育组织,对上承接政府释放的教育管理权,对内为学校等相关办学主体提供参与区域教育自治的平台。《中华人民共和国教育法》第十一条规定“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要,推进教育改革,促进各级各类教育协调发展”,第三十条明确指出“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定,确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”,这为地方推行学区制改革提供了法理基础。例如,北京市海淀区就将学区制改革定位为“介于区域教育治理与学校教育治理之间的一种新型教育治理体制,是学区地域内各界人士协商共治、探索本区域统筹规划、资源共享融通、区域教育优质均衡发展的新型治理模式”。

 

  (二)全面优化学区的治理结构是施行学区制的基础

 

  结构功能主义认为,结构决定功能。学区治理结构决定学区治理功能。要完善学区治理功能、拓展学区治理格局,需要优化学区治理结构,包括学区治理的主体结构、内容结构、系统结构和权责结构。

  首先,要完善学区治理的主体结构,保证学区治理的决策层覆盖学区治理的各方主体。学区治理主体结构决定学区治理的张力。新时代学区治理主体不仅要包括学校、社会机构和学生家长,还要覆盖街道等相关政府主体。由于各主体治理能力之间存在差异,因此,即便是多元参与也不必同等负责,甚至某些主体可以采用间接授权的方式参与治理,只要保证学区决策不因主体缺位而有失偏颇。

  其次,要完善学区治理的内容结构,要秉持整体教育观,涵盖学区教育的各方面。教育系统是由学校教育、校外教育、社会教育以及家庭教育共同组成的。虽然学校教育是重中之重,但是作用在受教育者身上时,各类教育却不是割裂的,因此,学区在进行教育治理时,要确保各类教育在育人方面形成合力。

  再次,要完善学区治理的系统结构,保证地方学区治理体系能够实现自我良性发展。这要求地方要按照科学的方式组建学区并定期作出调整。参考各地的成功经验,学区划分通常需要遵循以下几项原则。一是学区要保持与街(乡)镇行政区划界限重合;二是学区内学校地理位置相对集中,学区内学校数量以学校聚集最长时间不超1小时为限,介于9~15所之间,且学区内学校数量依据独立法人资格计算;三是各学区学校办学水平大体一致,学区校外资源分布大致均衡,各学区的规模大致相当;四是年级部制校区与本校所在学区保持一致,以确保学区内学校建制完整;五是学区中小学比例以学生不必跨学区就读为宜,以减少升学压力,防止教育内卷。要对学区划分定期进行调整,通常时限为5年。总之,各学区既能实现自我健康发展,彼此之间又能互助互利,有效避免学校竞争转变为学区竞争。

  最后,要完善学区的权责结构,实现学区权责对等。现代管理要求组织的设定和管理要遵循“责权利统一”的原则,即“组织负有什么程度的责任,就应该具有相应程度的权力,同时应该取得对称的利益”。由于学区是非营利性组织,因此,权责对等是地方管理学区的第一准则。权责对等可以较好地保护学区作为一级组织的独立性和完整性,既有效调动学区的积极性,又可以保护学区不受行政掣肘专心完成治理的主责主业,同时防止其滥用权力,如借改革之名干预学校独立行使办学自主权。地方推行学区治理要赋予学区进行治理所需的权力,包括一定的人事权、财权、物资调配权和决策权,以便学区有能力通过治理解决内部的教育问题。如果既不赋予学区充分自主权,又要求其对学区内教育改革结果负责,则既不合理,也难落实。

 

  (三)配套实施各项制度改革是完善学区治理的保障

 

  新时代的义务教育体制机制改革必然是全面、系统、协同的,学区制作为我国义务教育体制机制改革的一项内容,需要与其他各项制度改革配套而行,才能取得实效。制度之间如何协调匹配是深化学区制改革的一项重要命题。

  首先,学区制改革要与教育经费管理体制改革相配套,保证学区获得一定的经费管理权限。由于我国任何一级教育行政机构都没有收取教育税费的权力,独立支配教育经费的权力也十分有限,因此,学区需要通过财政拨款以及授权管理的方式获得支配一定数量教育经费的权限。这种拨款与授权需要地方政府在教育经费管理方面作出相应的制度改革。在我国,区县之间、学校之间的经费差距巨大,地方政府在控制学区经费时,需做到起点均等、过程规范和结果有效。学区在经费使用过程中要注重普惠性,让各学校有同等机会受益。

  其次,学区制改革要与地方教育编制管理改革相契合,有条件的地区要给予学区一定数量的编制,让学区作为一级组织实现定岗定编。充足且具备专业素质的从业人员,在很大程度上决定着学区制改革能否顺利推进,也就间接地影响改革的成败。学区治理职能终究要由学区工作人员来实现。要充分调动学区工作人员的积极性和主动性,就需要将其从事的学区工作纳入考核体系,让其工作成效在自身职业上升过程中得到充分体现。与此同时,地方教育行政部门要为学区配备固定的办公地点,让学区工作人员有一个相对稳定且良好的办公环境。

  再次,学区制改革要与地方教师交流制度改革保持一致。学区并非教育行政机构,除非授权,否则不具备调配学校教师的权力。学区教师交流应该是地方教师交流系统的一个组成部分,即学区教师交流制度应与域内教师流动制度协调一致。调查期间,北京市教育工委相关领导表示,“北京市未来将更加注重义务教育各项改革系统推进。例如,北京市将促进更多学校教师进行跨区跨校跑学区的流动,辐射更多优质教育服务,这既可以支持域内学区制和集团化办学改革,也有助于落实国家‘双减’政策。”

  最后,地方政府要学区负责内部治理,则需给予治理所必需的权力,包括调配各种教育资源,如师资、课程、教学场所,使其在学区内共建共享的权限,同时对学区权力的使用加以监督。总之,保障学区制改革顺利推进,既需要完善教育系统内部,也需要开启府际之间的配套改革。

 

  (四)结合督导开展学区评价是确保改革取得实效的必要手段

 

  为了让学区治理效果变得可视,开展学区评价是地方政府实现学区管理规范化的必然选择。为了让评价结果更好地服务于学区治理,要将学区评价与学区督导相结合,通过督导对学区乃至地方政府进行必要的教育问责,即要“以评助督”“以督促建”。

  首先,学区治理效果的评价通常包括两个方面:一是要评价学区对改善学生学业成就的贡献度。教育的本质是育人,改革只有最终对学生发展起到促进作用,才有持续推行的价值。二是评价学区对提升地方教育治理水平的作用。学区治理作为地方教育治理的基本单元,其治理水平的高低在某种程度上决定着地方义务教育治理状况。因此,应将其纳入评价的范畴。通常情况下,前者的评价结果用于督学,后者的评价结果用于督政。

  其次,为了保障学区评价效益最大化,要根据现实情况和改革需求选择适宜的评价方式。一是为了明确各学区改革效果,各地区可以选择增值评价。增值评价是“指向价值增加的一种评价”,增值评价不受各地教育初始状况的影响,其评价结果能够直接反映出学区治理上的优劣。增值评价可以防止对学区治理现状进行简单的横向对比。二是为了适用于域内学区改革模式多样化的需求,地方政府可以采取指导性自我评价法来促进学区深化改革。指导性自我评价是指,地方政府提供评价工具,各学区根据政府提供的评价方案来开展自我评价。指导性自我评价一方面可以调动学区的积极性,根据评价方案,自主寻找治理中存在的问题并补齐短板的路径,另一方面也可以节约评价成本。

  最后,需要注意的是,无论是督导,还是评价,都要与国家义务教育办学导向和办学目标保持一致,要以落实国家义务教育办学的各项要求为己任。例如,在制订学区治理效果评价指标体系时要与国家开展的“县域义务教育优质均衡创建”工作的评价维度相契合,将“资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度”等指标纳入其中。

 

  (五)促进学区主管团队专家化建设是推行学区治理的关键

 

  一切完美的设计,最终要靠人来实现。学区治理最终要靠学区人来实践。学区主管作为学区的负责人,是落实各项改革任务的领头人,更是推行义务教育治理改革承上启下的关键人群,其治理能力的高低在很大程度上决定着学区治理的未来。为此,学区主管聘用专家化已经成为一种国际趋势,许多发达国家认为,学区治理是一项专业性极强的工作,非该领域专家不能胜任。例如,法国要求学区长必须是教育专家,具有博士学位且担任过大学校长或者教授,熟悉学区内事务,有较强的沟通协调能力,能够跨系统组织活动。美国各学区也对聘用学监提出诸多专业要求。我国各地推行学区治理也应秉持“让专业人员做专业事”的发展思路,为学区主管的遴选与聘用制定合理的标准。

  由于学区治理具有很强的实践性特征,因此,我国学区主管的专业素质应以能力为导向。一是规划设计能力,即带领大家共同设计学区发展思路、目标、路径和方式所必备的能力。二是领导力,即能够深刻理解学区所在地区的文化,同时又能够引领和塑造学区文化;引领学区人员理解并拥护社会主义核心价值体系,并帮助每个学生成长为有责任、有教养的合格公民。三是沟通协调能力,即既可以与社区、媒体等保持良好沟通,又能获得其支持;既能够协调学区内各方利益使其求同存异、合作共赢,又能在完成学区发展既定目标的基础上实现学区利益最大化。四是课程开发能力,能够充分利用各种资源,开发学区内学校共同需要的新课程。五是教学管理能力,即整合教学资源、组织学校间教学互动,并将研究最新发现运用于课堂教学以促进学生成绩优化的能力。六是人力资源管理能力,即依法依规合理聘用教职员工、建立监督和评价机制、提高系统工作效率的能力。七是科研管理能力,即借助各种科研力量,帮助学区破解治理难题的能力。八是数据治理能力,即收集学区教育发展相关数据,并通过梳理、归类、统计和分析数据及时发现学区教育发展问题,寻找解决路径的能力;同时能够促进学区信息数据开放,让社会知情、监督、参与、共享、建言、献策,协同促进学区教育健康发展的能力。九是信息技术运用能力,即带领学区师生运用现代信息技术实现学区内教育资源共建共享的能力。为了促进学区主管的专业发展,需要对学区主管进步必要的培训。有条件的地区,可以实现“先培训后上岗”。

 

 

  来源 | 《中国教育学刊》2022年第12期

  作者 | 郭元婕(中国教科院副研究员)

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